Transparencia, acceso a información se imponen como normas frágiles en acuerdo ambiental de Escazú

Parque Nacional Marino Ballena, Costa Rica
(2014 foto por RJ Peltz-Steele CC BY-NC-SA 4.0)

(English.) En el Día de la Madre Tierra en abril, entró en vigor un acuerdo internacional clave sobre ambientalismo y sostenibilidad.  El acuerdo es innovador en transparencia, pero enfrenta resistencia en su implementación.

El Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe se adoptó en Escazú, Costa Rica, en marzo de 2018.  El acuerdo ha sido firmado por 24 países de América Latina y el Caribe, y ratificado por 12, incluidos México y Argentina en enero.  Pero la vitalidad del acuerdo está en duda ya que algunos principales actores, incluidos Chile y Perú, han dejado en suspenso su apoyo.

El acuerdo tiene dos artículos que tratan específicamente del acceso a la información. El artículo 5 se refiere al acceso de los ciudadanos al gobierno, y el artículo 6 se refiere a la difusión afirmativa de información en manos del gobierno.  Según "el principio de máxima publicidad," el artículo 5 establece un sistema de acceso típico a la información que incluye una neutralidad de motivos, el derecho a respuesta en 30 dias, y apelar, reenvío de solicitudes en busca de información, elección de formato, limitación de costos razonables, acceso parcial a información no exenta, y el derecho a una explicación de la denegación por escrito.

La denegación de acceso debe basarse en razones establecidas en la ley de antemano y debe interpretarse estrictamente con la carga de la prueba en el gobierno. Cuando la ley no dispone lo contrario, se permite la denegación solo por riesgo para la vida o la seguridad, seguridad nacional, protección del medio ambiente o una probable amenaza de daño sustancial a las fuerzas del orden. Los supuestos intereses públicos en la denegación del acceso deben sopesarse con los beneficios públicos en la divulgación "sobre la base de elementos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad."  El artículo 5 también demanda la creación de un organismo de supervisión independiente.

Si el artículo 5 detalla una medida bienvenida de transparencia ambiental, ninguno es radical.  El gobierno de México reconoció que las obligaciones de transparencia eran consistentes con la ley nacional de libertad de información. Las obligaciones afirmativas del artículo 6 son más rigurosas.

El artículo 6 requiere que las autoridades públicas "generen, recopilen, pongan a disposición del público y difundan la información ambiental relevante para sus funciones de manera sistemática, proactiva, oportuna, regular, accesible y comprensible, y que actualicen periódicamente esta información y alienten la desagregación y descentralización de la información ambiental a nivel subnacional y local."

Una lista de información requerida para estar disponible públicamente incluye zonas contaminadas, "fuentes relativas a cambio climático," y "residuos por tipo y, cuando sea posible, desagregado por volumen, localización y año."  Además, las autoridades deben establecer "un registro de emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo," y, "en caso de amenaza inminente a la salud pública o al medio ambiente, ... divulgar[ar] de forma inmediata y por los medios más efectivos toda la información relevante que se encuentre en su poder y que permita al público tomar medidas para prevenir o limitar eventuales daños."

Sin embargo, a pesar de todas esas expectativas, el verdadero escollo político podría encontrarse al final del artículo 6.  El problema surge cuando el estado va a morder la mano que lo alimenta.  El artículo 6 insta a las partes del acuerdo a promover la transparencia ambiental en la contratación pública.  Y los dos últimos párrafos del artículo 6 establecen:

Cada Parte adoptará las medidas necesarias, a través de marcos legales y administrativos, entre otros, para promover el acceso a la información ambiental que esté en manos de entidades privadas, en particular la relativa a sus operaciones y los posibles riesgos y efectos en la salud humana y el medio ambiente.

Cada Parte incentivará, de acuerdo con sus capacidades, la elaboración de informes de sostenibilidad de empresas públicas y privadas, en particular de grandes empresas, que reflejen su desempeño social y ambiental.

Si bien México consideró que el acuerdo es compatible con la ley de transparencia, según un comentario del bufete de abogados internacional Garrigues, con sede en Madrid, Perú se resiste al acuerdo específicamente porque su ley de transparencia ya funciona.  Perú también lamentó "pérdida de soberanía del Estado ... en el manejo de sus recursos naturales," si la ejecución puede ser sometida a la Corte Internacional de Justicia. Además, Garrigues explicó:

[T]ambién se sostuvo que el Acuerdo de Escazú representaría un peligro para los derechos adquiridos a través de concesiones, contratos, convenios o autorizaciones otorgadas, así como a la propiedad privada, en tanto se dispone el acceso a la información ambiental sin expresión de causa, lo cual podría ocasionar la paralización de las inversiones, además de imponer obligaciones que no deberían soportar las entidades privadas.

Laguna Cejas, Salar de Atacama, Chile
(2015 foto por RJ Peltz-Steele CC BY-NC-SA 4.0)

Chile, que había sido un actor clave en las negociaciones junto con Costa Rica, como proponente del acuerdo, citó de manera similar, entre sus muchas razones para retirar su apoyo al acuerdo, ambigüedad sobre "el tipo de información ambiental ni otros aspectos de la obligación que se impone a las 'entidades privadas' de generar y divulgar."

La importancia de la transparencia para la responsabilidad ambiental está bien establecida. El acuerdo de Escazú en sí se inició como producto de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, en 1992. El acceso a la información ha sido parte de otras iniciativas ambientales importantes, a saber, la Convención de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación pública en la toma de decisiones, y acceso a la justicia en materia ambiental, que entró en vigor en 2001, y el Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad del convenio sobre la diversidad biológica, que entró en vigor en 2003.

Incluso en los Estados Unidos, donde el acceso a la información por estatuto ha variado desde la famosa innovación en la década de 1960 hasta la infame torpeza (quiero decir "clunkiness" en inglés) de hoy, el desastre de Bhopal, y una emergencia doméstica, precipitaron leyes de transparencia en 1986 y en 1990 y dieron como resultado un registro público de emisiones tóxicas mantenido por la Agencia de Protección Ambiental.  Los Estados Unidos también requieren una transparencia sectorial limitada en el sector privado con respecto a la salud pública. En una historia reciente, On the Media informó sobre la transparencia de la investigación médica requerida por la ley federal, si bien junto con una alarmante falta de cumplimiento.

En 2018, escribí sobre una doctrina de acceso a la información en Sudáfrica empleada para obtener información suelta de corporaciones privadas sobre riesgos y daños ambientales. Gigantes agroquímicos como Monsanto, ahora parte de Bayer, intervinieron en litigio sudafricano para evitar el acceso a información sobre modificaciones genéticas patentadas.  Ciertamente, América Latina no es ajena a la explotación por parte de los agronegocios, y la transparencia, especialmente en el sector privado, es una herramienta vital para proteger la salud pública ahora en el futuro.

Países latinoamericanos han avanzado en áreas como la protección de datos y la regulación alimentaria que avergüenzan a Estados Unidos. Pero la batalla contra la corrupción es interminable. El destino del Acuerdo de Escazú lo dirá.

Informe costarricense mixto sobre libertad de expresión: tribunales presionan por transparencia; ley se mueve contra discurso de odio, desinformación

[English translation by Google.]

Desde la perspectiva norteamericana, Costa Rica ha sido aclamada durante mucho tiempo como un modelo de democracia en las Américas. Eso es lo que me llevó a enfocarme en Costa Rica para estudios universitarios en periodismo comparativo, y fue así que desperté un amor por el país. Es importante destacar que San José opera como la sede de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La afinidad de Costa Rica con los Estados Unidos se remonta en los tiempos modernos a la transformadora y ahora legendaria primera presidencia de Óscar Arias en la década de 1980 (sin dejar de mencionar las recientes acusaciones, e.g., Time). Si hoy es cierto, en algún sentido, que Costa Rica está a la vanguardia de los derechos humanos regionales, entonces vale la pena ver los acontecimientos en Costa Rica como un referente.

Un nuevo informe exhaustivo sobre la libertad de expresión y la libertad de información en Costa Rica ha sido emitido por el Programa de Libertad de Expresión y Derecho a la Información y el Centro de Investigación de Comunicación de la Universidad de Costa Rica (HT@ Observacom). En general, este informe revela un sistema legal que lucha con problemas que son familiares en otros países—por ejemplo, el acceso público y periodístico a las plataformas de redes sociales cuando un político aparentemente elige hacer negocios allí. Un informe de este tipo no es único en las Américas (mira, e.g., México 2019), y este no es el primero de Costa Rica; admito que me atrajo debido a la coincidencia de algunos problemas que me interesan, incluso colegiación de periodismo, mencionados a continuación.

El primer capítulo del informe (y el único que he leído) está escrito por la abogada, periodista, y académica, Giselle Boza Solano. Boza concluye con preocupación que no ha habido movimiento legislativo en Costa Rica para garantizar la proliferación de las diversas voces en la era de internet, donde el mercado del discurso y la elaboración de la política del habla están cada vez más dominados por los grandes proveedores de servicios, como Google. Su preocupación está sincronizada con los movimientos en Europa, con Francia a la cabeza, y en América Latina, con Uruguay como organizador. Costa Rica parece ser próximo en esta lista. Sin embargo, Boza, y el informe, reconocen y examinan las iniciativas para financiar los esfuerzos cinematográficos y audiovisuales con un impuesto a las plataformas digitales y la televisión por suscripción.

Corte Interamericana de Derechos Humanos
(foto por Eli NW CC BY-NC-SA 2.0)

Además, me anima el comentario de Boza sobre la jurisprudencia costarricense. Si la selección es indicativa, los tribunales, en la mayor parte, parecen mantenerse a la par con su compromiso histórico con las libertades de expresión e información. En el área de libertad de información, el Tribunal Constitucional dictó decisiones que facilitan el acceso electrónico a datos meteorológicos y el registro electrónico de la policía en lugares públicos. Los tribunales dictaron decisiones que facilitaron el acceso de los ciudadanos al proceso legislativo y a la legislación. La inclinación por los legisladores a retirarse a la oscuridad en nuestros tiempos difíciles parece ser una norma universal.

El Tribunal Constitucional también reprendió al Colégio de Periodistas por afirmar una provincia exclusiva sobre el derecho a llamarse a sí mismo periodista, ante la queja de un periodista digital sin el título universitario, como se requiere. El tribunal reiteró la consecuente opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1985, incluso antes de que el periodismo digital existiera propiamente. Es bastante sorprendente que esto todavía sea algo que deba adjudicarse 35 años después. (Escribí sobre este caso cuando era estudiante en 1993 y, para ser justo, la situación es un poco más complicada de lo que parece en la superficie. Aún así….)

Hay motivos de preocupación más allá de la falta de impulso para la libertad de internet. El proyecto de ley mejoraría o aplicaría el castigo penal por el discurso de odio y la difusión de desinformación ("noticias falsas"). Tales leyes se encontrarían en conflicto contra la libertad de expresión. Costa Rica ciertamente no es el único país con tales propuestas sobre la mesa, pero, nuevamente, esto es problemático en una democracia de vanguardia.

Eso es solo el capítulo 1. El informe presenta un análisis cuantitativo de la autopercepción de los medios, y, también, capítulos sobre publicidad, violencia contra las mujeres en las noticias, y más. La publicación es el II Informe sobre el estado de la libertad de expresión en Costa Rica (2020) (descargar por capítulo).

Muchas gracias a mi editor en español, Ricardo Serrano, politólogo, periodista, estudiante de derecho, y creador de contenido electrónico.  Los errores son todos míos.

Comparative research overviews tort law throughout Central America

Dean Castro Valle

Dean Claudia María Castro Valle of the Universidad Tecnológica Centroamericana (UNITEC), Honduras, has published a fascinating comparative overview of Central American tort law in Louisiana State University Law's (11:1) Journal of Civil Law Studies (2018).  The article is available for free download.

Dean Castro Valle nimbly frames the civil law mechanisms of Central America in the context of tort objectives, considering the interplay of corrective and distributive justice and the amalgamation of Roman and Anglo legal principles.  There is too little such scholarship about Latin America, owing in part to the language barrier.  Dean Castro Valle's research arises in the context of regional interest in economic and legal integration, a reminder that Central America should not be forgotten as a rising and economic and political force in the twenty-first century.

Here is the introduction (footnotes omitted).

In order to achieve the proper protection of individual interests, tort rules need to be applied efficiently whenever these interests are subjected to any kind of harm. For that to be possible, the traditional approach has been the acceptance that any loss or injury sustained by legally protected interests must meet certain requirements. The requirements include the actual existence of specific regulation designed for their legal protection, compensability, imputability to a person other than the victim, and certainty. Hence, tort is generated from the infringement of the general duty of respect due to any legally protected interest. It is a non-contractual obligation imposed on a person, in order to compensate the holders of such interests, for any injuries or losses caused. These interests can be either material or moral.

The primary requirement for the application of tort law is that the sustained damages, losses, or injuries must originate from a negligent or intentional activity or omission. This means that care and
precaution were omitted in the execution of such activity, and that the causation between this activity and the harmful effects can be proved in a court of justice. However, tort liability is essentially patrimonial. Its function is to grant, impede or repair a specific economic loss, while its application allows the reparation of indirect patrimonial injuries and non-pecuniary damages.

The aim of this paper is to compare the way that tort liability is regulated in the Central American civil codes (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, and Panama), understanding the similarities and differences in their approach. This sort of analysis could be the base of any harmonization effort, so relevant in the actual regional context, in view of the recent developments of the Central American economic integration process.

Ecuador reexamines repressive comm law, but would keep journalist licensing. Is that so bad?

The struggle between press and government in Ecuador is not new. Protestors
pictured above in 2011 supported a complaint to the Inter-American Human
Rights Commission over press freedom after Rafael Correa, president from
2007 to 2017, brought lawsuits seeking civil and criminal penalties, to the
tune of US$10 million and four years' imprisonment, against journalists
writing about corruption and against the publishing company and directors
of El Universo, a Guayaquil-based daily. More at the Knight Center for
Journalism in the Americas. Photo by Cancillería Ecuador (CC BY-SA 2.0).

A legislative commission in Ecuador is recommending freedom-friendly reform of the country's repressive 2013 communications law, Observacom reports.  But the commission looks to be holding on to one piece of the law: journalist licensing.  While Western human rights advocates regard journalist licensing as a plain infringement of the freedom of expression, the reality is more complicated. Even in the United States, the idea of journalist licensing has been floated as a possible remedy to our "fake news" problem.

Journalist licensing is just what it sounds like.  Some countries require that professional journalists meet certain educational and vocational training requirements, such as a university degree in journalism and periodic continuing education.  A newspaper might publish op-eds and occasional contributions from unlicensed persons.  But regular, bylined writers must be licensed.  A licensing authority oversees the membership and may sanction malpractice, such as fabricated reporting.

The typical Western reaction to this arrangement—my reaction when I first learned of it as an undergraduate journalist in 1990—is horror.  Quasi-public officials with the power to impose sanctions and the benefit of hindsight second-guess the judgment of reporters and editors over questions such as whether a story is appropriately balanced or even newsworthy?  Policing journalism like that is asking for trouble.  How can the Fourth Estate be a zealous watchdog when the watch-ee bites back?

The U.S. Society of Professional Journalists decided in the 1990s that journalistic ethics must be aspirational and non-definitive, rendering ethics guidelines that are fundamentally incompatible with legalistic rules.  Minimize harm, a sort of Hippocratic oath for journalists, became the overriding principle, espoused by academic and practitioner leaders, such as the Poynter Institute's Bob Steele (no relation).

Empowering an enforcement authority over journalism is bound to have a chilling effect on free expression, and worse, to invite control and abuse of media.  There is no doubt that that has happened; licensing has been weaponized infamously by leaders in countries such as Iran and the Philippines.  Media licensing and enforcement authorities are fairly identified by free expression NGOs, such as Observacom, Freedom House, and the Committee to Protect Journalists, as a sign of authoritarianism and a strike against freedom.

In 1985, upon an inquiry by Costa Rica—then the United States' democratic darling in Central America—the Inter-American Court of Human Rights (IACtHR)—then presided over by American judge Thomas Burguenthal, now a law professor emeritus—issued an advisory opinion concluding that journalist licensing is incompatible with the freedom of expression in the Inter-American Convention on Human Rights. (I wrote about this for my university honors thesis.  Go easy on me; I was 22.)

But step back from the problem for a moment and reconsider.  Journalism is important.  It might in fact be essential to democracy.  "[T]he press" is the only private-sector institution mentioned in the U.S. Constitution.  And especially in today's media-obsessed society, "the press" is powerful, shaping the public agenda in a way that it never has before.  Yet anyone can become a journalist, simply by saying so.  Prophylactic media privileges will protect this person from liability, or accountability, even upon publication of defamatory falsehoods, regardless of whether the person claimed journalistic credentials in good faith or published in the public interest.  To wield this power, or to abuse this power, there is no licensing, and there is no enforcement.

Meanwhile, in many American states, we license cosmetologists, interior designers, and real estate agents, and we sanction persons who would hold themselves out as having those competencies if they do not have licenses.  No disrespect to those occupations, but the republic will not fall upon their negligent practice.

Is there not some rational line to be found between licensing as a tool for authoritarian oppression, and licensing as a tool to bolster education and competence for informed democratic participation?

That question was not on my mind when I went to Costa Rica in 1992 to learn more about the colegio de periodistas, the journalism professional organization.  Rather, properly indoctrinated into the ideology of free speech absolutism, I sought only to understand how and why this anachronistic entity could persist—if as a voluntary organization since the IACtHR opinion—in evident juxtaposition with a famously liberal society.  In fact, I hoped to witness its death throes before it disappeared.

The colegio that I found was not what I expected.  Quite to the contrary, there was nothing remotely authoritarian about it.  And it was thriving.  I interviewed reporters, editors, lawyers, and people on the street, and the vast majority favored the colegio, heartily.  Indeed, its journalistic members were its strongest proponents.  They welcomed me as a fellow journalist and invited me to an evening gala with dinner and a speaker at the colegio's headquarters building in San José.  They celebrated their professional association.  When I asked about the incompatibility of journalist licensing with the freedom of expression, they frowned and shook their heads as if they simply did not understand.

The colegio in fact was more like a labor association than a lawyers' bar.  As an organization, the colegio advocated for better wages and employment terms for members, besides sponsoring professional peer dialog, continuing education, and social events.  Members helped and supported one another, professionally and personally.  They all had paid their dues—literally, and in terms of their university degrees and reporting experience—and they were happy to be part of the in crowd.  Colegio journalists were horrified at the idea of a journalistic free-for-all, the ill-informed masses practicing the reporter's craft at the public's risk, just as I had been horrified at the idea of licensing.  The Colegio de Periodistas de Costa Rica was not a public regulatory office, nor a lawyers' bar; it was more like a union and a lot like an academic fraternity.

An excellent 2010 report by journalism professor Steven Strasser, for the Center for International Media Assistance, a project of the National Endowment for Democracy, took a thorough and uncharacteristically evenhanded look at journalist licensing around the world.  While amply expounding the down side of licensing, Strasser wrote too about the up side.  He wrote about the labor angle that I discovered in Costa Rica, observing that publishers, as employers, might be as motivated by commercial self-interest as by idealism when they advocate for the incompatibility of licensing with human rights.

Strasser also observed that journalist licensing is a deliberate feature of sustainable development strategy.  Rwanda, for example, sought to use licensing as leverage to enhance the educational attainment of journalists, and thus indirectly to strengthen democracy with informed public participation.  "Fake news," after all, was in part responsible for the Rwandan genocide.  In Uganda, sensational and false reporting, perpetuating abhorrent stereotypes, has fueled brutal violence against the LGBTQ community.

That licensing might be an antidote to runaway sensationalism and "fake news" has not escaped notice by American legislators.   A Michigan legislator proposed voluntary journalist registration and a licensing board in a 2010 bill.  Membership, as a sort of service mark, would certify the writer as having a journalism or similar university degree, three years' experience, and "good moral character," Michigan Live reported.

Indiana Rep. Jim Lucas proposed journalist licensing in a 2017 bill, somewhat to mock licenses to carry firearms, according to the Indy Star.  Drawing a parallel between the First and Second Amendments, the Indiana bill would fingerprint journalists and exclude those with "felony or domestic battery convictions" from carrying a mighty pen.  Still, on the professionalism point, Lucas tweeted Trumpesquely, "Network news has become so partisan, distorted and fake that licenses must be challenged and, if appropriate, revoked. Not fair to public!"

Unlike colegio members in Latin America, journalists in the United States have rallied against any talk of licensing.  (See also this 2017 point-counterpoint in Canada.)  And Ecuador is hardly the poster child for licensing's up side.  After the 2013 communication law went into effect, the Correa administration wasted no time in going after editorial cartoonist Xavier "Bonil" Bonilla at the newspaper El Universo for criticizing heavy-handed search and seizure by police as politically motivated.  The "Superintendent of Information and Communication," an office created by the communication law, "accuse[d] Bonil of perverting the truth and promoting social unrest," reported the Knight Center for Journalism in the Americas (source of cartoon, inset, published Dec. 28, 2013).

I doubt that licensing will cure our "fake news" problem.  And I'm not much on licensing in general, more for the burden on economic freedom than the risk to political freedom.  We lawyers demonstrate very well how licensing is an addictive means to economic protectionism, ultimately working at cross-purposes with consumer protection.  Moreover, regarding journalism, licensing would seem to undermine the benefits of (momentarily notwithstanding the problems with) citizen journalism in the internet age.
 
At the same time, I don't think that the licensing of journalists merits a knee-jerk reaction of detestation.  What passes for journalism in America is transforming into something frightening, more akin to the yellow journalism of the 1890s than the Woodward-and-Bernstein reporting of the 1970s.  Was journalism's twentieth-century engagement with professionalism aberrational? a racy flirtation during a midlife crisis for democracy?

Maybe we need more journalists who went to journalism school.

Can somebody please check to see whether we still have any journalism schools?